Contexte

L’ANACT (1994) est un accord parallèle à l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) qui implique le Canada, les États-Unis et le Mexique. Les débats aux États-Unis sur l’impact éventuel du libre-échange avec le Mexique, l’approche de l’administration Clinton en matière de travail ainsi que les pressions des syndicats sont trois facteurs importants qui ont mené à cet accord.

C’est dans un esprit de coopération et de progrès social et dans le respect des droits souverains des États qu’a été rédigé l’ANACT (art. 49). Il reconnaît la qualité des lois du travail dans chacun des pays ; par contre, chacune des parties à l’accord est tenue au respect de ses obligations. Dans son esprit, l’ANACT est là pour rappeler aux gouvernements leurs obligations en matière de normes du travail et encourager les syndicats et la société civile à voir à ce qu’il en soit ainsi. Il est par ailleurs prévu que les gouvernements portent une attention particulière à la médiation et à la conciliation sur les lieux de travail, de même qu’à l’amélioration des services d’inspection.

L’ANACT poursuit sept « objectifs » :

1) améliorer les conditions de travail et du niveau de vie ;
2) promouvoir, dans la mesure du possible, de onze principes relatifs au travail pour protéger les droits des travailleurs
3) encourager la coopération pour favoriser l’innovation et relever les niveaux de productivité et de qualité ;
4) favoriser la publication et l’échange d’informations, la production et la coordination de données et la réalisation d’études conjointes ;
5) élaborer des activités de coopération en matière de travail fondées sur la réciprocité des avantages ;
6) promouvoir l’observation et l’application effective, par chacune des Parties, de sa législation du travail ; et
7) favoriser la transparence dans l’administration de la législation du travail.

L’ANACT introduit une forme de régulation du travail qui reconnaît certains droits des travailleurs et qui tente d’éviter une concurrence déloyale. L’ANACT n’établit pas de standards minima communs. Il retient, par contre, onze principes que « les parties ont à cœur à promouvoir ». Les principes sont : la liberté d’association, le droit à la négociation collective, le droit de grève, l’interdiction du travail forcé, l’interdiction du travail des enfants, les normes minimales d’emploi, l’égalité de rémunération entre hommes et femmes, la prévention des maladies professionnelles et des accidents de travail, l’indemnisation en cas d’accident de travail ou de maladie professionnelle et la protection des travailleurs migrants. Seuls trois d’entre eux peuvent toutefois faire l’objet de pénalités (voire de sanctions), soit ceux qui portent sur le travail des enfants, le salaire minimum et la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles. Il est également prévu que l’amélioration des conditions de travail se fasse en conformité avec les niveaux de qualité et de productivité des entreprises.

Loin de créer des normes communes en Amérique du Nord, l’approche repose sur la possibilité et l’efficacité de l’application des lois nationales. L’ANACT spécifie les procédures d’application, de consultation et de coopération. Sur le plan institutionnel, l’accord prévoit un mécanisme de coopération pour aider à la mise en œuvre des législations du travail et les rendre plus transparentes. La Commission de coopération dans le domaine du travail est composée du Conseil des ministres du travail et d’un Secrétariat permanent. Il est à noter qu’il n’y a pas eu de réunion du conseil ministériel en 2000, 2001 et 2002, ni depuis 2003. Également, des comités consultatifs nationaux et des comités gouvernementaux sont établis dans chaque pays. Le Secrétariat fournit un soutien au Conseil ministériel, fait des recherches sur des questions relatives au travail et aide les pays membres à réaliser leurs activités de coopération. Depuis 1997, des recherches ont été menées sur des sujets variés : droits des travailleurs lors de fermeture d’usine, profil comparatif des marchés du travail, l’emploi des femmes, les programmes de sécurité du revenu, les pratiques dans l’industrie nord-américaine du vêtement, les droits des relations de travail, la protection des travailleurs migrants dans le secteur agricole, les droits des travailleurs dans les secteurs « non conventionnels ».

Des Bureaux administratifs nationaux (BAN), relevant des ministères du travail, servent de « points de coordination » pour l’application de l’accord ; ils reçoivent et examinent les plaintes, appelées « communications publiques » (public communications).

La première étape suite à une communication consiste à des consultations entre les BAN. La deuxième étape est les consultations ministérielles. Certaines communications sont soumises à des comités évaluatifs d’experts (CEE). Seules les normes techniques peuvent faire l’objet d’évaluations par les CEE. Seules les normes sur la santé et sécurité, le travail des enfants et le salaire minimum peuvent se rendre jusqu’au Groupe spécial arbitral (GSA).

En cas de litiges, l’ANACT prévoit quatre niveaux d’examen des plaintes :

– Niveau 1 : Examen par les BAN et consultations entre ces bureaux : « [...] questions relatives à la législation du travail survenant sur le territoire d’une autre partie ».

– Niveau 2 : Consultations ministérielles : Tout ministre du Travail signataire de l’ANACT peut demander à consulter un autre ministre, à l’égard de toute question relative aux lois du travail ayant trait aux principes 1 à 11.

– Niveau 3 : Comités évaluatifs d’experts (CEE) : Un pays peut demander l’établissement d’un CEE après la tenue d’une consultation ministérielle. Le CEE procède à une analyse indépendante de l’application des lois du travail dans les trois pays signataires et dans le domaine visé par la demande. Ensuite, le CEE formule des recommandations. Les travaux des CEE portent sur : « [...] les pratiques systématiques de chacune des parties concernant l’application [...] de ses normes techniques du travail » (les normes techniques du travail sont les questions relatives aux lois du travail ayant trait aux principes 4 à 11). Ainsi, sont exclus de champ de compétence des CEE, les principes relatifs :
(a) à la liberté d’association et protection du droit d’organisation ;
(b) au droit de négociation collective ; et
(c) au droit de grève.

Niveau 4 : Groupe spécial arbitral (règlement des différends) : Les groupes spéciaux arbitraux, qui comprennent cinq membres, sont chargés de déterminer si des lois ayant trait aux principes 5, 6 et 9 sont appliquées efficacement et d’élaborer un « plan d’action » s’il y a omission systématique de leur application. Seules les questions se rapportant au commerce et qui sont couvertes par les lois du travail mutuellement reconnues peuvent faire l’objet d’une évaluation et être assujetties au mécanisme de règlement des différends. La non-application du plan peut entraîner des amendes ou des sanctions commerciales allant jusqu’à 20 millions de dollars ou un maximum de 0.007 % de la valeur des échanges commerciaux entre les parties impliquées.

L’ANACT prévoit la suspension des avantages commerciaux dans le cas où l’une des parties ne se conformerait pas à la décision d’un groupe spécial d’arbitrage. L’accord prévoit aussi un droit de retrait pour chacune des parties.

Jusqu’en mars 2004, 28 « communications du public » ont été acheminées. Cinq ont été rejetées d’office et deux ont été rejetées en cours de procédure. Dix-sept pétitions concernaient le Mexique, neuf les États-Unis et deux le Canada. Dans les premières années, les pétitions concernaient surtout les atteintes à la liberté syndicale et elles se sont diversifiées par la suite. En 2006, ce nombre atteint 31.

Coopération

L’ANACT a établi un programme de coopération sur des questions liées au travail. Des colloques, des ateliers à l’intention des représentants gouvernementaux et des conférences publiques ont été organisés. Au total, 92 activités de coopération ont eu lieu depuis 1994 sur les thèmes suivants : sécurité et hygiène, élimination de la discrimination dans l’emploi, liberté syndicale, productivité, qualité et protection des travailleurs migrants. Depuis 2002, les activités de coopération engagées ont été suspendues.

Examen périodique (suivi de l’accord)

Depuis son entrée en vigueur, un seul examen quadriennal de l’accord a été effectué (pour la période 1994-1997) (le texte de l’examen est disponible en ligne. Le rapport du comité consultatif canadien n’est pas disponible. Un nouvel examen était prévu pour 2002. Bien qu’il ait été réalisé, il n’est pas encore rendu public.

Le Secrétariat a aussi produit, jusqu’en 2002, un rapport annuel de ces activités.

Limites :

L’ANACT a fait, dès sa signature, l’objet de très nombreuses critiques. Parmi les principales critiques, mentionnons :

– l’ANACT est un compromis hybride entre trois pays ayant des systèmes et des lois du travail fort différents et ne souhaitant pas voir leur souveraineté remise en question dans ce domaine - il n’existe pas de normes reconnues par l’ensemble des trois pays, dans la mesure où les lois nationales prévalent ;
– le mécanisme trilatéral de coopération et de supervision dispose de pouvoirs, de moyens et de ressources très limités ;
– l’ANACT a des faiblesses au niveau de son application qui repose sur la bonne volonté et non sur des sanctions - les sanctions sont très limitées et ne s’appliquent, au demeurant, qu’au Mexique ;
– l’objectif semble plutôt de protéger une saine concurrence que les droits des travailleurs ;
– dans l’ALÉNA, les règles favorisent les droits des entreprises (chapitre 11), alors que les droits travailleurs sont renvoyés à un accord parallèle plus mou ;
– l’ANACT est souvent perçu comme un aménagement pour faire passer le libre-échange, pour contrer la concurrence déloyale (dumping social) sans mettre en place une véritable clause sociale ;
– à l’examen des communications depuis la mise en vigueur de l’Accord, l’utilité de l’ANACT est remise en cause pour la protection des droits du travail.

Forces :

L’ANACT a permis :

– de dénoncer publiquement certaines pratiques ;
– de discuter de certaines questions ;
– de faire circuler plus largement l’information particulièrement au sein de la société civile ; et
– d’accroître la solidarité entre les organisation syndicales.

Très rapidement cependant, il fallut se rendre à l’évidence : personne ne prête d’intérêt à l’ANACT. Sans pressions politiques ni clientèles sociales, les ministères du travail ont délaissé l’ANACT et réduit les budgets et les ressources humaines. L’ANACT n’a pas eu non plus l’effet attendu sur les conditions de travail au Mexique et seul le Canada a conservé la formule des accords parallèles. Ne portons pas, cependant, un jugement trop sévère sur l’ANACT. Selon Lance Compa, ses deux grands mérites de l’ANACT sont, pour le premier, de reconnaître une série de principes du travail qui constituent une charte implicite des travailleurs dans les trois pays et, pour le second, d’avoir indirectement créé des liens de solidarité transfrontaliers.

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